Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. Czy dotychczasowe akty prawne pozwalają na wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na pandemię? Czy przedsiębiorca otwierający działalność mimo zakazu łamie prawo? Co na to Konstytucja? Orzecznictwo w tym zakresie dopiero powstaje, ale wiele kwestii możemy wyjaśnić już dziś. Niniejszy tekst stanowi omówienie wniosków głośnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, II SA/Op 219/20, z którego uzasadnieniem mieliśmy okazję niedawno się zapoznać.
Ograniczenia praw i wolności a Konstytucja
Do uregulowań dotyczących ograniczeń praw i wolności mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i prawne zasady, obowiązujące poza regulacjami dotyczącymi stanów nadzwyczajnych. W celu wprowadzenia ograniczeń praw i wolności nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, mające uzasadniać szczególne rozwiązania prawne i nie można nimi usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym. Nie mogą one stanowić podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności.
Z powyższymi regułami zerwano – zdaniem Sądu – wprowadzając przepisy związane ze zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw przeniesiono z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, o czym mówi Konstytucja. Przepisy ustawy o stanie klęski żywiołowej określają bowiem ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei inne przepisy tej ustawy pozwalają Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności.
Konsekwencje ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej
Ograniczenia, nakazy i zakazy nałożone przez ustawy „covidowe” stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w ustawie o stanie klęski żywiołowej. Działania legislacyjne rządu stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Ma to jednak takie konsekwencje, że złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku.
Z perspektywy Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że odpowiednie przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Przez „wytyczne” należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zdaniem Sądu, takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w ustawie, nie ma.
Wadliwe rozporządzenie a Konstytucja
Rozporządzenie Rady Ministrów, z dnia 19 kwietnia 2020 r., według Sądu nie spełniało konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące jego treści. Ustawodawca w upoważnieniach ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Rada Ministrów na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego mogła kształtować rozporządzenie w dowolny sposób. Nie korzystała z merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy.
W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej. Spowodowało to naruszenie szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w jednej sytuacji. W drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w świetle Konstytucji
Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w ustawie o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie wydano bez upoważnienia ustawowego. Nie wykonuje ono też ustawy. Wprowadza bowiem do systemu prawnego treści nieznane ustawie. W tym przypadku wprowadzając nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii.
Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).
Sąd miał również wiele uwag do postępowania administracyjnego w sprawie. Ze szczególną krytyką spotkało się nie podjęcie żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Poprzestano bowiem na bezkrytycznym przyjęciu ustaleń faktycznych treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji. Brak chociażby przesłuchania samego skarżącego. Za bezpodstawne Sąd uznał również odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w sprawie. Nie nastąpił bowiem stan niecierpiący zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.
Zastanawiasz się, czy możesz otworzyć swój biznes mimo obostrzeń? Skontaktuj się z prawnikami z Kancelarii Konieczny Wierzbicki.